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美国国内对当下是否重拾产业政策展开讨论

来源:中国政法大学WTO法律研究中心 时间:2021-04-19 点击数:

  近年来,由于全球新冠疫情的冲击和中国崛起,美国国内对是否应重拾产业政策以支持特定行业发展进行了广泛讨论,形成支持和反对观点。近期发表的《美国的产业政策会卷土重来吗?》(2021年)、《人为危机:“去产业化”、自由市场和国家安全》(2021年)、《部分共和党人放弃自由市场策略以应对中国崛起》(2020年)对相关观点进行了集中阐述。

  产业政策支持者的态度

  产业政策支持者普遍认为,实行产业政策是美国当下振兴制造业和应对中国挑战的最佳策略。代表性观点包括:

  (1)政府有能力、也有责任从国家利益出发,通过实施产业政策构建国家经济结构,自由市场则无法做到这一点。例如,中国华为公司生产的无线网络设备居全球主导地位,美国相关制造商则缺位。部分原因是美国公司和风投资本家放弃了高成本的硬件开发,转而追求利润更高的软件产品。此外,中国大力支持华为发展,美国则因缺乏统一的无线通信标准阻碍了美国国内生产商的发展。美国智库American Compass执行董事Oren Cass建议,政府应采取多项措施发展国内制造业。例如,颁布法律要求某些企业购买美国研发的技术,要求美国电信公司购买美国生产的5G无线网络设备,以强美国制造商的实力,牵制华为等中国制造商的发展。

  (2)实施产业政策可以提高应对经济危机的能力,保护美国的创造力。为了保障国家安全,政府应该自主确定有必要在国内生产和研发的关键物资并提供资金支持,因为其社会效益远超商业利益。中国政府向飞行器、电动车制造、半导体和机器人等高科技领域进行了大量投资,包括提供补贴和其他支持。而在美国,联邦层面的研发经费占GDP的比例逐年下降,从1976年的1.23%降到2020年的0.71%。共和党参议员Marco Rubio称,在成本削减和股东分红的压力下,一些企业将制造业外包给中国和其他国家以减少美国国内昂贵的设备和工厂开支,这将导致美国部分制造业基地萎缩,进而在紧急情况下无法生产出必需品(例如新冠疫情期间口罩和其他医疗设备短缺)。制造业削弱又将损害国家创新力。Oren Cass指出,“制造业在哪里进行,哪里才会有研发。”

  (3)政府有必要支持关乎国家安全和经济增长的核心产业。共和党参议员Marco Rubio认为,尽管市场总会实现最有效的经济结果,但有时最佳效率与公共利益是相悖的。政府应该投资与国家安全相关和有利于经济增长的核心产业(即21世纪支持美国发展的产业),具体措施包括加大向小型制造企业提供联邦贷款的力度、为医药企业贷款提供担保等。此外,共和党参议员Tom Cotton建议政府制定半导体产业补贴立法。另两位共和党国会议员Todd C. Young和Mike Gallagher则提议设立区域性科技中心以激励新兴企业和制造业发展,并扩大国家科学基金会的规模,力争在五年内向其拨款1000亿美元以投资高校科研项目和小型制造企业等。值得注意的是,共和党从里根政府时期一直实行“小政府”政策,不会通过实施政府政策主动支持市场参与者。但是近年来,部分共和党人担心美国在全球科技竞争中失去优势,转而对政府干预经济活动持开放态度,上述观点就是其态度转变的部分例证。

  (4)政府应当强力支持国内产业以维护国民利益。持该观点者主要是民主党人,民主党从罗斯福新政时期就一直支持产业政策。民主党参议员Elizabeth Warren在2020年总统大选期间提出,为了保护美国产业和民众就业,应当实行“经济爱国主义”(economic patriotism)。民主党参议员Chuck Schumer则不遗余力地推动制定《无尽疆界法》,并建议投资1000亿美元用于研发领域,以对抗“中国制造2025”战略。还有一些民主党议员提出“绿色新政”,建议制定聚焦气候变化的产业政策,包括清洁能源、基础设施、制造业等。“American Affairs”杂志编辑Julius Krein指出,共和党对产业政策的支持侧重于保护国家安全和牵制中国,民主党则更希望解决国内不平等问题,但是两党意见殊途同归,都认为美国在当下应该实行产业政策。

  (5)市场本身进行自我调节的能力是有限的。美国智库Niskanen中心研究员Will Wilkinson认为,当下不应完全相信市场本身可以进行自我调节,进而继续坚持对市场的自由放任政策。该中心另一研究员Samuel Hammond认为,保守派人士长期以来将政府干预经济视为苏联计划经济模式,但是公有化在农业和制造业是不同的,后者不会导致人民贫困到排队领救济品的程度。

  产业政策反对者的态度

  产业政策的反对者普遍认为,美国应该坚持自由市场策略,没有必要在当下实施产业政策,而且产业政策本身存在严重缺陷。反对重拾产业政策的观点主要有:

  (1)美国部分制造业已消亡是夸大其词的说法。尽管制造业的就业人数及其在GDP中的份额下降,但是这些数据大多与美国国家安全无关,并且仅反映了同样影响其他国家的世界宏观经济趋势。与美国制造业产出、出口、财务绩效和投资最相关的数据则表明,美国的总生产能力以及与国家安全相关的大多数行业仍在蓬勃发展中。

  (2)过于强调“安全问题的国家主义”(security nationalism),认为产业政策代表了国家安全,故有必要对经济活动进行广泛和不断创新的政府干预。但是该观点忽略了与国防工业基础有关的联邦支持政策,美国的许多法律规定已经授权联邦政府以国家安全为由支持或保护特定产业。而且某些产业政策的实施提供了前车之鉴,例如,过去的钢铁、造船、半导体和机床等产业的支持措施表明,美国为国家安全实施的保护主义和产业政策往往损害了美国国家安全。

  (3)中国国家资本主义政策的成功被夸大。卡托研究所研究员Scott Lincicome称,尽管中国政府对半导体行业提供了大量补贴,但是该行业并未领先全球。

  (4)相比政府干预,自由市场更能识别成功企业。政府干预会导致权贵资本主义,具有政治资本的企业将从中受益,而其他竞争者的利益将因此受损。卡托研究所研究员Lincicome对一系列产业政策失灵案例进行了分析,尤其是美国政府20世纪80年代支持半导体行业的做法,认为此举无助于美国半导体行业发展,甚至在一定程度上对该产业造成了损害。一些左翼人士警告,产业政策可能导致企业权力进一步集中,进而扼杀创新,威胁美国国家安全。

  (5)实施产业政策不利于打造美国供应链的韧性。美国参议院对外关系委员会Shannon K.O’Neil认为,实施产业政策以推动供应链重返美国只会让生产过度集中于少数美国制造商,进而降低供应链的韧性。最佳做法是与美国盟友合作,建立联合供应链和战略储备以应对未来危机。

  实施产业政策是各国的一贯做法

  实际上,许多国家都不同程度地实施产业政策,并取得成功:

  (1)欧洲地区:欧洲一直实施产业政策。欧盟新近通过一项产业政策新战略,其中包括建立“欧洲电池联盟”以协调欧洲电池研发和补贴政策。欧盟还致力于提升在全球半导体市场中的份额以及引领量子计算发展。英国首相约翰逊近期宣布了“绿色产业改革”方案,将加大对可再生能源和电动车行业投资,以便在2050年实现“碳中和”。在德国,政府致力于向企业等机构提供科技研发支持和技能培训支持。德国还制定了“产业计划4.0”,通过研发补贴和其他政策推动德国高科技制造业发展。

  (2)亚洲:日本政府在二战后通过采取补贴措施、贸易与投资限制等政策,扶持钢铁业和制造业发展。韩国曾给予半导体产业大量补贴,使其成为全球领先行业。

  (3)拉丁美洲:实施进口替代政策,通过采取关税和其他贸易措施,限制制成品进口,推动国内相关行业发展。

  美国历史上也曾实施产业政策。早在1791年,首位财政大臣汉密尔顿提出将关税与补贴措施相结合支持起步阶段的美国制造业,成为支持产业政策的美国首位政府高级官员。此后,一些政治家和学者对其产业政策观点予以发展。例如,美国前国务卿Henry Clay在19世纪初支持关税、银行融资、基础设施开发相结合的产业政策。富兰克林总统及其支持者主张采用普适性的研发和基础设施支持政策。麦迪逊总统及其支持者则主张通过反托拉斯法和其他相关法律建立竞争性市场。

  现任总统拜登则在上任以来采取多项产业支持政策。例如,通过强化购买美国货法案要求联邦政府采购美国企业的货物和服务,要求联邦政府使用美国生产的清洁能源汽车以推动美国电动车行业发展。以上措施均体现了美国政府近期对制造业的支持。